Le marqueur essentiel de la sécurité juridique repose sur la prévisibilité jurisprudentielle. Ainsi est-il tout à fait normal d’anticiper les chances réelles ou nulles de contestation de la réintégration du Premier Ministre Ousmane SONKO à l’Assemblée nationale, et incidemment de son élection à la présidence de ladite assemblée.
Certes les récentes politiques jurisprudentielles du Conseil constitutionnel sont surprenantes voire déroutantes, mais cela ne saurait préjudicier les calculs de prévisibilité juridique. Le droit est sans doute une solide architecture, bâtie sur des bases normatives et jurisprudentielles et logiquement mises en perspective par la critique doctrinale. C’est l’orientation et la substance de la présente contribution.
1°) L’angle mort du Code électoral
La question de l’incompatibilité entre la fonction gouvernementale et le mandat de député est l’objet de traitement inapproprié et inopportun dans le Code électoral. La raison juridique voudrait que le champ d’application du Code électoral soit circonscrit à l’élection au sens strict (opérations pré-électorales et opérations électorales). Plus clairement, la loi électorale ne devrait pas régir des situations liées au statut parlementaire, notamment les incompatibilités post-ante. La proclamation définitive des résultats des élections législatives devrait mettre un terme à son application, sous réserves de vices ex-ante
A défaut, la loi organique portant Règlement intérieur a le statut de loi spéciale qui prime sur la loi électorale devenant, de facto, une loi plus générale.
Cette lecture conséquente implique que soient écartées les dispositions aussi bien contenues dans le corpus électoral que reprises expressis verbis dans le Règlement intérieur de l’Assemblée nationale.
Et qu’en tout état de cause, pareilles dispositions qui légifèrent sur la situation d’incompatibilité entre le mandat de député et la qualité de membre du Gouvernement (Premier Ministre, ministres, ministère auprès) – peu importe que cette qualité soit acquise postérieurement ou antérieurement – n’ont pas leur place dans le Code électoral. Elles sont liées plus au statut et à l’exercice du mandat qu’aux conditions d’éligibilité du député.
Dès lors, les dispositions de la loi portant Code électoral comme celles du Règlement intérieur relatives à l’incompatibilité entre la qualité de membre du Gouvernement et le mandat parlementaire constituent des angles morts dans toute contestation sérieuse de la réintégration de l’actuel Président de l’Assemblée nationale.
2°) L‘angle mort du Règlement intérieur
Au sens de l’article 123 de la loi organique portant Règlement intérieur de l’Assemblée nationale, le mandat de député est incompatible avec la qualité de membre du Gouvernement et l’exercice de toute fonction publique non élective.
« Sauf à démissionner du Gouvernement ou de son emploi public non électif dans [le] délai de huit (08) jours », le député nommé membre du Gouvernement ne peut, sous aucun prétexte, siéger à l’Assemblée nationale.
L’application austère de ces dispositions aurait pour effet de priver définitivement le Premier Ministre de son mandat de député, faute d’avoir démissionné dans les huit (08) jours qui suivent son entrée en fonction à la Primature, soit approximativement le 17 avril 2024.
Pour rappel, le texte constitutionnel de 1960 relativisait ainsi l’incompatibilité : « La qualité de membre du Gouvernement est incompatible avec les fonctions de président ou membre du bureau de l’Assemblée nationale ou de – président ou membre d’une commission permanente ou temporaire de l’Assemblée nationale et avec l’exercice de toute autre fonction non élective ou privée rétribuée ».
A compter de la loi n° 63-22 du 7 mars 1963 portant révision de la Constitution, l’incompatibilité entre la fonction de membre du Gouvernement et le mandat de député est absolue : celle-ci interdit au député de siéger à l’Assemblée nationale, cumulativement avec ses fonctions gouvernementales. Il est ainsi disposé que « la qualité de ministre ou de secrétaire d’Etat est incompatible avec un mandat parlementaire et avec toute activité professionnelle publique ou privée. Les modalités d’application du présent article seront fixées par la loi organique. »
A ce régime anachronique remontant au 7 mars 1963, vient se greffer les dispositions de la loi constitutionnelle n° 2018-14 du 11 mai 2018 portant révision de la Constitution : « Le député, nommé ministre, ne peut siéger à l’Assemblée nationale pendant la durée de ses fonctions ministérielles. Les modalités d’application du présent article sont fixées par une loi organique. »
Cette disposition se précise à travers la loi constitutionnelle n° 2021-41 du 20 décembre 2021 portant révision de la Constitution, notamment l’article 54 ainsi complété : « La qualité de membre du Gouvernement est incompatible avec un mandat parlementaire et toute activité professionnelle publique ou privée rémunérée, sous réserve des dispositions prévues à l’alinéa ci-dessous. Le député, nommé membre du Gouvernement, ne peut siéger à l’Assemblée nationale pendant la durée de ses fonctions ministérielles. Les modalités d’application du présent article sont fixées par une loi organique.
Sans en tirer les implications nécessaires, la loi organique portant Règlement intérieur de l’Assemblée nationale intègre mécaniquement ces dispositions constitutionnelles, faisant ainsi cohabiter deux régimes d’incompatibilité (articles 123 et 124).
Dans le premier de cas de figure, il est question qu’ « un député nommé membre du Gouvernement ou à un emploi public non électif soit remplacé dans ses fonctions et placé dans la position prévue à cet effet par le statut le régissant dans les huit (08) jours qui suivent son entrée en fonction, en cas de contestation de l’élection, dans les huit (08) jours suivant la décision de validation. Sauf à démissionner du Gouvernement ou de son emploi public non électif dans ce délai de huit (08) jours, il ne peut, sous aucun prétexte, siéger à l’Assemblée nationale ».
Ces dispositions sont mécaniquement tirées de la loi portant Code électoral (article LO 164). Mais, constituent fatalement un angle mort dans le cadre de la contestation de la réintégration du Premier Ministre. Dès lors, celle-ci doit être vue et lue sous l’angle des dispositions de l’article 124 du Règlement intérieur de l’Assemblée nationale qui reprennent et complètent les dispositions solennelles de l’article 54 de la Constitution du Sénégal en vigueur.
Désormais, « le député, nommé membre du Gouvernement, ne peut siéger à l’Assemblée nationale pendant la durée de ses fonctions. Il est provisoirement pourvu à son siège vacant par le suppléant de droit, selon les modalités fixées par le Code électoral. La suppléance cesse au plus un (1) mois après la fin des fonctions du membre du Gouvernement concerné, sauf en cas de renonciation écrite irrévocable. Le député qui retrouve ainsi son siège est réintégré par le Bureau de l’Assemblée nationale. Une Instruction générale du Bureau définit les modalités de fin de suppléance et de réintégration du titulaire. »
En considération de ces deux angles morts juridiques, le Conseil constitutionnel aura-t-il, sauf à surprendre de nouveau, les moyens de frustrer la réintégration du Premier Ministre à l’Assemblée nationale ?
Ces précisions étant faites, il reste alors à évoquer la problématique de l’élection du Président de l’Assemblée nationale tenue le 26 mai 2026.
3°) L’angle mort de la jurisprudence
L’un des cas d’ouverture de la vacance de la présidence de l’Assemblée nationale étant la « démission » – sans aucune exigence de conditions ou de motivation, le cas examiné ne présente aucune difficulté sérieuse. Tout au plus, le Conseil constitutionnel pourrait, par des réserves, restreindre le caractère libéral de la démission aux fins de meilleure moralisation de la pratique parlementaire.
La condition principale étant réalisée, en l’occurrence la « démission », il reste fondamentalement à vérifier la procédure suivie pour l’élection d’un nouveau président : « En cas de vacance de la présidence par démission, empêchement définitif ou décès, le Premier Vice-président, après avoir convoqué le Bureau qui la constate, en informe l’Assemblée. Celle-ci ne peut entamer aucune autre affaire. Il est procédé à l’élection d’un nouveau Président, sous la présidence d’un Vice-président, selon la procédure décrite au présent article ».
La procédure suivie à cet effet présente, à la fois, l’apparence et la garantie de régularité parce que conforme à la lettre du dernier alinéa de l’article 15 du Règlement intérieur de l’Assemblée nationale.
Mieux, le Conseil constitutionnel s’est davantage illustré en déclinant sa compétence lorsqu’il s’agit de pouvoirs relevant de l’autonomie organique de l’Assemblée nationale. Il n’est pas rare de rencontrer ce considérant dans la jurisprudence « le Conseil constitutionnel ayant une compétence d’attribution, ni l’article 82 de la Constitution, ni l’article premier de la loi organique n° 92-23 du 30 mai 1992 prise en application de l’article 84 de la Constitution, ne rangent parmi les matières relevant de sa compétence, le Règlement intérieur de l’Assemblée nationale ; que dès lors, les moyens tirés de la violation dudit Règlement doivent être écartés ».
En conclusion, la solution de la contestation relative à la réintégration du Premier Ministre et, par suite, de son élection à la Présidence de l’Assemblée nationale, se situe à l’intersection des certitudes sur la prévisibilité juridique et des incertitudes sur la récente témérité jurisprudentielle du Conseil constitutionnel.
Moussa Ndongo