Quel profil pour la future Commission électorale nationale indépendante (CENI) au Sénégal ? Introduction La gouvernance électorale est aujourd’hui encadrée par un ensemble de normes internationales et régionales africaines visant à garantir des élections libres, transparentes et crédibles.
L’Union africaine (UA) et la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) ont ainsi développé un corpus normatif substantiel imposant aux États des obligations en matière d’organisation des élections. Dans ce contexte, la réforme envisagée au Sénégal, marquée par la création d’une CENI, appelle une réflexion approfondie sur le profil de ses membres.
La question centrale est la suivante : comment concilier les exigences d’indépendance posées par les normes régionales avec les impératifs de compétence technique et de continuité administrative ? I. Les exigences normatives africaines en matière d’organes électoraux A. Les cadres normatifs de l’Union africaine et de la CEDEAO La Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance impose aux États parties la mise en place d’organes électoraux indépendants, impartiaux et crédibles. Elle consacre l’exigence d’institutions professionnelles et transparentes comme condition de la légitimité des scrutins.
De même, la Déclaration de l’UA sur les principes régissant les élections démocratiques en Afrique insiste également sur l’indépendance et la compétence des organes électoraux comme garanties fondamentales de la crédibilité électorale. De son côté, le Protocole additionnel de la CEDEAO sur la démocratie et la bonne gouvernance impose l’organisation d’élections libres et transparentes sous la supervision d’organes indépendants. Il consacre ainsi une exigence de professionnalisation des structures électorales, condition essentielle de leur efficacité. B. L’exigence d’indépendance et de neutralité des organes électoraux : une consécration jurisprudentielle La jurisprudence de la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples a progressivement contribué à préciser les exigences relatives à l’intégrité électorale.
Dans l’affaire Actions pour la protection des droits de l’homme (APDH) c. Côte d’Ivoire, la Cour a considéré que la composition d’un organe électoral doit garantir son indépendance et son impartialité, en évitant toute domination d’un acteur politique¹. De même, dans l’affaire Lohé Issa Konaté c. Burkina Faso, bien que portant sur la liberté d’expression, la Cour a rappelé l’importance des garanties institutionnelles dans une société démocratique, incluant la transparence des processus électoraux². Ces décisions mettent en évidence une exigence jurisprudentielle claire : l’indépendance des organes électoraux doit être réelle et effective, tant dans leur composition que dans leur fonctionnement.
Les apports de la jurisprudence de la Cour de justice de la CEDEAO sont également particulièrement significatifs en matière de consolidation de l’État de droit, de protection des droits fondamentaux et de régulation des processus démocratiques en Afrique de l’Ouest. Sa jurisprudence a contribué à l’interprétation et à la justiciabilité des instruments communautaires, notamment le Protocole additionnel de la CEDEAO sur la démocratie et la bonne gouvernance³. La Cour a ainsi consacré des principes essentiels tels que la transparence électorale, l’égalité devant le suffrage et la prohibition des révisions constitutionnelles opportunistes⁴.
Par ailleurs, elle a joué un rôle clé dans la sanction des violations des droits fondamentaux, y compris en matière électorale (exclusion arbitraire de candidats, atteintes aux libertés publiques, etc.), contribuant à encadrer juridiquement les processus politiques nationaux⁵. C’est dans ce registre que s’apprécie la décision de la Cour suprême du Sénégal, qui insiste sur l’importance de l’indépendance et de la neutralité des organes électoraux, conformément au Protocole de la CEDEAO et au Code électoral.
Dans son arrêt du 22 mai 2025 (affaire Ndiaga Sylla c. Etat du Sénégal), le juge administratif considère que les membres de la Commission électorale nationale autonome (CENA) doivent être des personnalités indépendantes, reconnues pour leur intégrité, et ne doivent pas être affiliées à des partis politiques. La Cour souligne que la transparence des élections dépend de la perception d’impartialité des organes électoraux, laquelle est essentielle au maintien de la confiance du public. Dès lors, la nomination des membres doit éviter tout soupçon de parti pris, afin de garantir une gestion démocratique et équitable des élections⁶. Toutefois, l’effectivité de ces exigences demeure conditionnée par l’existence de mécanismes transparents de désignation et de protection des membres des organes électoraux contre les influences politiques, ce qui constitue encore un défi dans plusieurs États de la région.
II. Les enseignements comparés des CENI africaines : entre indépendance formelle et fragilité fonctionnelle
A. Une indépendance souvent formelle mais institutionnellement fragile Les commissions électorales indépendantes (CENI) ont été largement adoptées en Afrique à partir des années 1990, dans un contexte de transitions démocratiques. L’expérience comparée des commissions électorales indépendantes en Afrique met en évidence une tension structurelle entre indépendance institutionnelle et efficacité opérationnelle. Si elles ont permis, dans certains cas, de renforcer la transparence électorale, leur efficacité reste inégale.
Dans plusieurs pays, les premières générations de CENI ont été confrontées à des difficultés liées à une politisation excessive de leur composition ; des relations conflictuelles avec l’administration publique ; un déficit de capacités techniques et logistiques. Des études menées par des institutions telles que International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA International) en 2014 ou National Democratic Institute (NDI) en 2016 soulignent que l’indépendance juridique ne garantit pas, à elle seule, la crédibilité du processus électoral. Celle-ci repose également sur la compétence technique, la continuité administrative et la confiance des parties prenantes. Ainsi, l’indépendance juridique ne constitue pas une garantie suffisante de crédibilité. Celle-ci dépend également de la compétence des acteurs, de la stabilité institutionnelle et de la confiance des parties prenantes.
B. Le cas sénégalais : entre conformité normative et pragmatisme institutionnel Le Sénégal s’est historiquement distingué par un modèle mixte combinant administration électorale et organe de supervision (CENA). Ce modèle a permis d’assurer des alternances politiques pacifiques, tout en maintenant une efficacité organisationnelle reconnue. Toutefois, la transition vers une CENI implique une mise en conformité accrue avec les standards régionaux. Cette évolution ne saurait ignorer l’expertise accumulée par l’administration électorale sénégalaise. Dès lors, une approche pragmatique consisterait à intégrer cette expertise au sein de la future CENI, afin de concilier : indépendance normative (exigée par les instruments régionaux) ; efficacité technique (garantie par l’expérience administrative), stabilité institutionnelle (nécessaire à la crédibilité du processus électoral).
1. L’enjeu de la capitalisation de l’expertise administrative Au Sénégal, l’administration électorale dispose d’un savoir-faire reconnu, notamment en matière d’organisation logistique et de gestion des opérations électorales. Les rapports des missions d’observation de l’Union européenne, de la CEDEAO et de l’OIF mettent en avant cette capacité technique. Dès lors, la mise en place d’une CENI ne saurait faire abstraction de cet acquis. Au contraire, elle devrait s’inscrire dans une logique de capitalisation de l’expérience existante, en intégrant de manière significative des profils issus de l’administration électorale. Une telle approche permettrait de limiter les risques de rupture institutionnelle, particulièrement en phase de transition. Dans cette perspective, l’hypothèse de confier des responsabilités clés – y compris la présidence à des profils technocratiques expérimentés mérite d’être sérieusement envisagée, sous réserve de garanties effectives d’indépendance. Cette approche permettrait de concilier indépendance et compétence, tout en limitant les risques de désorganisation inhérents aux réformes institutionnelles majeures.
2. Vers une composition équilibrée : entre technicité, pluralisme et professionnalisation La crédibilité de la future CENI dépendra en grande partie de son mode de composition. Trois exigences apparaissent déterminantes : – – – La compétence technique : l’intégration d’experts électoraux et de cadres expérimentés est essentielle pour assurer la maîtrise des opérations électorales. Le pluralisme et l’inclusivité : la participation de la société civile et d’acteurs non étatiques constitue un gage de transparence et de confiance. La professionnalisation et la stabilité institutionnelle : le mode de désignation et de renouvellement des membres doit garantir la continuité de l’action de l’institution et limiter les influences politiques. Ces exigences rejoignent les principes énoncés dans la Commission de Venise, notamment dans le Code de bonne conduite en matière électorale, qui insiste sur l’importance d’organes électoraux à la fois indépendants, compétents et stables.
Conclusion La création d’une Commission électorale nationale indépendante au Sénégal constitue une réforme structurante pour la consolidation démocratique. Toutefois, l’indépendance institutionnelle ne saurait, à elle seule, garantir la crédibilité du processus électoral. Le succès de cette réforme dépendra largement de la capacité à concevoir une institution équilibrée, combinant expertise technique solide, continuité administrative maitrisée et légitimité sociale. Dans cette perspective, le choix du profil des membres – et en particulier de son leadership – apparaît comme un facteur déterminant. Une approche pragmatique, fondée sur la valorisation des acquis existants et l’intégration de garanties d’indépendance, semble la plus à même d’assurer la réussite de cette transition et de consolider la crédibilité du système électoral sénégalais.
Le 1er mai 2026 Ndiaga SYLLA, Expert électoral Président du Dialogue citoyen Pour la consolidation de la Démocratie et la Paix
Notes de bas de page
1. Cour africaine des droits de l’homme et des peuples, Actions pour la protection des droits de l’homme (APDH) c. Côte d’Ivoire, arrêt du 18 novembre 2016, § 118 et s.
2. Cour africaine des droits de l’homme et des peuples, Lohé Issa Konaté c. Burkina Faso, arrêt du 5 décembre 2014. 3. CEDEAO, Protocole additionnel sur la démocratie et la bonne gouvernance, art. 3 et 15.
4. Cour de justice de la CEDEAO, jurisprudence relative aux principes démocratiques et à la limitation des révisions constitutionnelles.
5. Ibid., affaires relatives aux violations des droits politiques et électoraux (exclusion de candidats, restrictions des libertés publiques).
6. Cour suprême du Sénégal, Ndiaga Sylla et 37 autres c. Etat du Sénégal, arrêt n° 32 du 22 mai 2025.
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