La singularité d’un régime politique est le fruit d’une longue tradition de pratique constitutionnelle propre à un pays. Aucune recette miracle n’est établie pour la construction d’une démocratie. L’essentiel repose sur l’histoire constitutionnelle, la culture politique et le sens de responsabilité des acteurs. Au Sénégal, l’expérimentation du régime parlementaire (1960-1962) et celui présidentialiste (1963 à maintenant) permet de retenir des constantes et des variantes. Le pouvoir exécutif a connu une figure bicéphale (Chef de l’Etat et Premier ministre) et monocéphale (Président de la République). Le pouvoir législatif a épousé le bicaméralisme (Assemblée nationale et Sénat) et le monocaméralisme (Assemblée nationale). Après deux suppressions du poste de Premier ministre entre 1963-1970 et 1983-1991, la loi n°2019-10 du 14 mai 2019 portant révision de la Constitution a consacré la troisième suppression du poste de celui qu’on qualifie de « collaborateur », « courroie de transmission », « chef d’orchestre », voire de « cheville ouvrière » du Gouvernement.
Les justifications avancées pour la refonte du pouvoir exécutif étaient : le resserrement de l’organe gouvernemental, le recentrage des missions essentielles de l’Etat, la souplesse dans l’action de l’Etat, la clarté et la lisibilité dans les échelles de gouvernement, le pilotage de l’exécutif, le suivi et l’évaluation, la reconsidération du niveau intermédiaire de transmission de la fonction de Premier ministre, le rapprochement l’Administration des administrés, l’accélération des réformes. Cette réforme constitutionnelle a impacté la nature du régime politique et la direction de l’action gouvernementale ; ce qui semble consacrer une singularité sénégalaise dans l’espace de la CEDEAO à l’instar du Benin. Les constitutions des treize (13) Etats membres prévoient, soit un Premier ministre avec les fonctions de chef du Gouvernement, de direction et de coordination de l’action gouvernementale (cinq (5) pays francophones : Côte d’ivoire, Guinée, Mali, Niger, Togo ; deux (2) pays lusophones (Cap-Vert et Guinée Bissau), soit un Vice-Président assistant le Président de la République, détenteur du pouvoir exécutif (cinq (5) pays anglophones (Gambie, Ghana, Liberia, Nigéria, Sierra Léone).
Ces données montrent que les pays de tradition romano-germanique restent attachés à la présence du Premier ministre dans le schéma constitutionnel. Dans la plupart des Etats, le rôle du Premier ministre est décrit de façon suivante : « Le Premier ministre est le Chef du Gouvernement. Il est chargé de diriger et de coordonner l’action du gouvernement et de veiller à l’application des lois » (Cf. art. 97 de la Constitution Guinée-Bissau, art. 55 Constitution du Mali, art. 82 de la Constitution ivoirienne, art. 78 de la Constitution togolaise). En extirpant le poste de Premier ministre dans la figure de l’Exécutif, le Sénégal s’est éloigné de la tendance dominante au sein de l’espace communautaire, où les Etats sont dans une perspective de convergence constitutionnelle évoquée par l’article 1 du Protocole de la CEDEAO sur la démocratie et la bonne gouvernance.
Le fonctionnement du régime politique, sans Premier ministre, a renforcé les pouvoirs du Président. Ce dernier dispose, désormais, de la plénitude de la fonction gouvernementale, en plus de sa mission de détermination de la politique de la Nation (art. 42 de la Constitution). Cette situation fait du chef de l’Etat la « clé de voute des institutions », le « seul commandant à bord du navire ». Le Président devrait-il gouverner, conduire et coordonner la politique de la Nation que lui-même devrait contrôler ? La réponse n’est pas évidente. S’il est chef du gouvernement, en l’absence de Premier ministre, il expose la fonction présentielle avec le risque d’une « Présidence ministérielle ».
Ainsi, pour éviter les scénarii de « gouvernement sans chef investi », de « gouvernement présidentiel », de « gouvernement irresponsable devant le Parlement », un retour du Premier ministre s’avère nécessaire. Cela permettrait, d’une part, de garder la puissance de l’Etat et sa légitimité dans un contexte de crise sanitaire et sociale et, d’autre part, de protéger davantage le pouvoir présidentiel en favorisant une plus grande efficacité de l’action gouvernementale grâce à la stabilité et à l’indépendance de l’action de l’exécutif. Eu égard à ces considérations, trois raisons fondamentales militent en faveur de la restauration du poste de Premier ministre : une raison de principe (I), une raison d’unité et de cohérence (II), et une raison d’équilibre (III).
I. UNE RAISON DE PRINCIPE
Dans un système de « primauté présidentielle » et d’irresponsabilité présidentielle sauf en cas de haute trahison (art. 101 de la Constitution), il est souhaitable que le gouvernement soit responsable devant le Parlement et qu’un Premier ministre puisse conduire et endosser la politique économique, financière, sociale, éducative, sanitaire, etc. En vertu de l’article 42 de la Constitution « Le Président de la République est le gardien de la Constitution. Il est le premier Protecteur des Arts et des Lettres du Sénégal. Il incarne l’unité nationale. Il est le garant du fonctionnement régulier des institutions, de l’indépendance nationale et de l’intégrité du territoire. Il détermine la politique de la Nation. Il préside le Conseil des Ministres ».
Ces dispositions marquent la solennité et l’importance de la fonction du Président devant être au-dessus de la mêlé, en tant qu’arbitre et capitaine du régime. Cette posture justifie les pouvoirs exorbitants que lui confère la Constitution : signature les ordonnances et des décrets (art. 43) ; nomination aux emplois civils (art. 44) ; responsable de la défense nationale, présidence du Conseil supérieur de la défense nationale et du Conseil national de sécurité, Chef suprême des Armées, nomination à tous les emplois militaires et dispose de la force armée (art. 45) ; accréditation des ambassadeurs (art. 46) ; droit de faire grâce (art. 47) ; droit de message (art. art. 48), nomination des membres du gouvernement (art. 49), pouvoirs exceptionnels (art. 52) etc.
La Constitution assigne au Président une fonction prépondérante dans le jeu des institutions ; ce qui doit amener, en principe, à ne pas trop l’exposer. La présence du Premier ministre garantit la prééminence présidentielle telle que voulue par la Constitution sans présidentialisation.
II. UNE RAISON D’UNITÉ ET DE COHÉRENCE
Selon l’article 24 de la Constitution « le Gouvernement conduit et coordonne la politique de la Nation sous la direction du Président de la République ». Cette disposition confie au chef de l’Etat, un rôle de directeur de l’action gouvernementale ; ce qui est une démarche inhabituelle puisque c’est à lui de définir la politique gouvernementale et non de la diriger. Avec la révision constitutionnelle du 14 mai 2019, le Président « dispose de l’Administration » (art. 50). En réalité, c’est le gouvernement qui devrait disposer de l’administration en termes de respect des lois en vigueur fixant les grands principes de l’organisation administrative et garantissant les droits des fonctionnaires.
Le Gouvernement met en œuvre les politiques publiques et programmes d’actions de l’Administration. Il semble que ce point a du échapper au constituant car confier au Président la République l’Administration est une charge supplémentaire préjudiciable à la fonction et peut nuire, si on y prend pas garde, à l’efficacité gouvernementale. En régime présidentiel, le problème ne se pose pas, puis que la spécialisation fonctionnelle et l’irrévocabilité mutuelle sont contrebalancées par le pouvoir du Parlement et le contrôle de la juridiction constitutionnelle comme aux Etats-Unis.
Le retour du Premier ministre pour conduire l’action gouvernementale, en qualité de chef de l’Administration, pourrait garantir une certaine unité et une cohérence dans la gestion de l’Etat. S’il faut recourir au Président, « même quand le coq chante », cela pourrait réduire l’efficacité et la stabilité gouvernementale trouvant sa cohésion et son unité autour du Premier ministre. Le Président devrait régner et le Premier ministre gouverner sans cohabitation.
III. UNE RAISON D’ÉQUILIBRE
Le Président Senghor considérait que la tradition sénégalaise se symbolise par l’équilibre des pouvoirs, la libre discussion, la confrontation loyale des idées avec la méthode de la palabre (cité par G. Herselling, Histoire politique du Sénégal, p. 237). Ces propos illustrent l’esprit par lequel le premier chef de l’Etat du Sénégal indépendant appréhendait la politique constitutionnelle avec comme vecteur l’équilibre des pouvoirs.
En l’absence du Premier ministre, et de déclaration de politique générale, le Président de la République assume la plénitude du pouvoir gouvernemental et demeure irresponsable politiquement devant le Parlement. Dans cette hypothèse, il est difficile disposer d’instruments pratiques pour mesurer la confiance de l’Assemblée vis-à-vis du gouvernement. Toutes les réformes constitutionnelles ayant intervenus au Sénégal ne semblent pas instaurer un équilibre entre légitimité, responsabilité et pouvoirs.
Les virtualités d’un retour du Premier ministre pourraient servir de prétexte pour changer les institutions aux fins d’un meilleur équilibrage. La responsabilité du gouvernement devant le Parlement, la déclaration de politique générale constituent des éléments de légitimation de la thèse de l’équilibrage pour renforcer davantage la légitimité et l’autorité de l’Etat. La séparation des pouvoirs ne garantit pas forcément l’équilibre. D’ailleurs Montesquieu évoquait l’idée que « les pouvoirs doivent aller de concert. Mais là où il y a la faculté de statuer, il faut qu’il y’ai le pouvoir d’empêcher… ».
Un retour du Premier ministre serait une bonne nouvelle pour équilibrer notre système constitutionnel et répondre aux interpellations quotidiennes du peuple pour une action rapide découlant des enseignements tirés des évènements récents.
Moustapha FALL
Docteur en droit public
